طرح توسعه نیروگاهی BOT/BOO

جلب مشارکت بخش خصوصی برای احداث نیروگاههای جدید در قالب طرحهای احداث، بهره برداری، واگذاری (BOT) و احداث، تملیک، بهره برداری (BOO) از اهمیت حیاتی برخوردار است.بر این اساس در سالهای اخیر اجرای چند طرح توسعه نیروگاهی BOT/BOO مورد توجه وزارت نیرو قرار گرفته که اولین مورد به نیروگاه سیکل ترکیبی «پره سر» گیلان مربوط میشود. در این مقاله تلاش شده تا ضمن معرفی و بررسی مختصر جوانب مختلف طرح توسعه نیروگاهی BOT/BOO، برخی چالشهای مهم فرا روی این گونه طرح ها در کشور نیز مورد اشاره قرار گیرد.

• مروری بر جوانب مختلف طرح توسعه نیروگاهی BOT/BOO

در سالهای اخیر، افزایش جمعیت و رشد اقتصادی برخی کشورهای در حال توسعه (به خصوص کشورهای آسیایی) موجب افزایش سریع مصرف برق در آنها شده و دولتهای مزبور را تحت فشار مالی شدید ناشی از لزوم توسعه سریع ظرفیتهای تولید برق قرار داده است. برای مثال، طبق برنامه ریزی های انجام گرفته، چین نیازمند ۲۰۰ میلیارد دلار سرمایه گذاری در صنعت برق خود در حد فاصل سالهای ۱۹۹۷ تا ۲۰۱۰ است که دست کم یک سوم آن باید توسط بخش خصوصی تامین شود. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز وضعیت کم و بیش به همین منوال است.

از سالهای ۱۹۸۰، کشورهای در حال توسعه در تلاش برای یافتن سرمایه های جدید در محدوده مرزهای خود و نیز در سطح بین لمللی بوده اند. امروزه، نیروگاه های خصوصی به عنوان یکی ازمنابع مهم تولید برق در کشورهای در حال توسعه از اهمیت روزافزونی برخوردار شده اند. در این بین، طرح های احداث بهره برداری و واگذاری (BOT) به عنوان مدلی جذاب در برخی کشورهای آسیایی مورد توجه قرار گرفته اند که از جمله میتوان به سه نیروگاه ۷۰۰ مگاواتی «شاجیائو)، «لایبین» و «چانگشا» در چین، پروژه ۱۲۰۰ مگاواتی رود «هاب» در پاکستان، پروژه های ۳۰۰ مگاواتی ذغال سوز در فیلیپین و پروژه ۱۰۰۰ مگاواتی «آلیاگا» در ترکیه اشاره کرد.

به بیان ساده، در یک طرح BOT، یک کنسرسیوم خصوصی فعال در زمینه توسعه صنعت برق (که معمولاً خارجی است)، تامین منابع مالی و عملیات احداث نیروگاهی را به عهده میگیرد که انرژی الکتریکی تولیدی آن باید توسط مرجع برق کشور میزبان خریداری شود. در پایان دوره بهره برداری کنسرسیوم خصوصی از نیروگاه، که معمولاً بین ۱۰ تا ۲۵ سال میباشد، مالکیت نیروگاه به مرجع برق یا دولت میزبان واگذار میشود. مدت این دوره طوری تنظیم میشود که طبق برآوردها، همه هزینه های سرمایهای به همراه درصدی سود از محل وجوه پرداختی مصرف کنندگان جبران شده باشد. در این گونه طرح ها برای تضمین درآمد حامیان مالی و وام دهندگان و نیز اطمینان از حفظ منافع میزبان، قراردادهای متعددی با دوره های اجرای متفاوت منعقد میشود.

یکی از دلایل اصلی جذابیت طرحهای BOT برای دولت هایی که تحت فشار مالی قرار دارند، آغاز تقریباً «بدون هزینه» آنها است. هر چند این گونه قراردادها مستلزم پذیرش تعهدات مالی قابل توجهی در افق زمانی بلندمدت توسط این دولت ها است.

در اینجا لازم به ذکر است که باید بین مشوق های مناسب برای جلب سرمایه های خصوصی و تعهدات مالی بلندمدت میزبان توازن برقرار شود. اکنون، پس از انعقاد قرارداد برخی پروژه های طرح توسعه نیروگاهی BOT/BOO(از جمله در اندونزی) مشخص شده که این قراردادها مستلزم سخاوتمندی خارج ازحد متعارف میزبان هستند.

در طرح های BOT، کنسرسیوم خصوصی و مرجع برق میزبان باید در موارد متعددی به توافق دست یابند که مهمترین آنها عبارتند از میزان انرژی الکتریکی تولید شده توسط نیروگاه، قیمت خرید برق از آن و دوره زمانی بهره برداری از نیروگاه توسط کنسرسیوم خصوصی. مثلاً در پروژه شاجیائو، چینی ها موافقت کرده اند که در کل دوره بهره برداری کنسرسیوم خصوصی، دستکم ۶۰ درصد از ظرفیت تولید برق نیروگاه را با یک قیمت ثابت تضمینی خریداری کنند. با توجه به طولانی بودن دوره قراردادهای BOT، مرجع برق میزبان باید تاثیر بلندمدت نیروگاه BOT را بر ظرفیت تولید وبهره برداری از کل سیستم قدرت مورد بررسی و ارزیابی دقیق قرار دهد به عبارت دیگر، در برنامه ریزی بلندمدت توسعه بخش تولید صنعت برق کشور میزبان، باید تجزیه و تحلیل دقیق هزینه ـ سود طرح BOT  مورد توجه قرار گیرد.

برخی مراجع این موضوع را مورد بحث قرار داده اند که مبالغ پرداختی از سوی میزبان به بهره بردار خصوصی باید با توجه به «هزینه های اجتناب شده» میزان باشد یعنی مجموع هزینه هایی که میزبان می بایست در غیاب نیروگاه خصوصی بپردازد تا همان میزان انرژی را تولید کند. از این رو، باید روشی برای ارزیابی هزینه های اجتناب شده در بلندمدت وجود داشته باشد. علاوه بر این، برنامه ریزی توسعه تولید، یک مسئله بهینه سازی پویا و غیرخطی است که با متغیرهای گسسته و قیود (محدودیتهای) متعدد سر و کار دارد که یکی از روشهای مهم حل آن،برنامه ریزی پویا است. البته لازم به ذکر است که طی سال های اخیر، الگوریتم های ژنتیک نیز در حل این مسئله به شکل موفقیت آمیزی به کار گرفته شده اند.

• تجزیه و تحلیل هزینه ـ سود طرحهای BOT

به طور معمول، در برنامه ریزی توسعه بخش تولید،منابع انرژی مختلف از قبیل ذغال سنگ،نفت،سوخت هسته ای و گاز طبیعی و نیز انواع تولیدات لازم برای تامین بار پایه، بار متوسط و بار پیک مورد توجه قرار میگیرند. اما با اضافه شدن ملاحظات طرح BOT به داده های قبلی، مسئله اصلی برنامه ریزی با تغییراتی روبرو میشود. برای ارزیابی تاثیر اقتصادی BOT از دید برنامه ریزی بلندمدت توسعه بخش تولید، هزینه ای تحت عنوان Breakeven Cost تعریف میشود که نشانگر قیمت پایه پرداختی از سوی مرجع میزبان بابت برق BOT است. به عبارت دیگر، Breakeven Cost را میتوان «هزینه اجتناب شده» در مقطع بلندمدت قلمداد کرد.

فرض کنید Co و CB کل هزینه تولیدبرق میزبان، به ترتیب بدون وجود نیروگاه BOT و با وجود نیروگاه BOT در طول افق برنامه ریزی باشد. در این صورت، هزینه Breakeven برای نیروگاه BOT عبارتست از:Breakeven.cost =  که در این رابطه QB انرژی سالانه ای است که در افق برنامه ریزی، باید طبق قرارداد توسط نیروگاه BOT تولید شود و T تعداد سال های افق برنامه ریزی است. رابطه فوق نشانگر این مفهوم ضمنی است که انرژی تولید شده توسط نیروگاه BOT با قیمتی خریداری میشود که کل هزینه تولید برق میزبان، با و بدون اجرای طرح BOT یکسان باشد. البته در عمل، ممکن است مراجع برق میزبان مجبور شوند برای جلب سرمایه گذاران خارجی، حتی به قیمت هایی بیش از هزینه محاسبه شده فوق نیز راضی شوند.

• ریسک ها و گردش مالی طرحهای BOT

اجرای هر طرح BOT مستلزم حضور سه طرف اصلی است:

• مرجع برق میزبان که تحت حمایت دولت خود قرار دارد؛

• سرمایه گذاران پروژه؛ و

• مراجع وام (اعتبار) دهنده که بیش از همه تحت فشار ریسک قرار دارند.

در پروژه های BOT، مواجهه با ریسک اجتناب ناپذیر است. معمولاً در فاز احداث ریسکهای· تاخیر در تکمیل کار،  افزایش پیشبینی نشده هزینه ها و ناپایداری های سیاسی وجود دارند. در فاز بهره برداری نیز ریسکهای تامین سوخت، قیمتگذاری بازار، نوسانات نرخ مبادله ارزهای خارجی و سایر موارد وجود دارند. از این رو، مراجع دیگری از قبیل پیمانکاران، موسسات بیمه و غیره نیز برای مشارکت در طرحهای BOTفراخوانده میشوند تا تعدیل و مدیریت ریسک ها آسانتر شود.

برای کاهش ریسک، معمولاً سرمایه گذاران به جای اینکه مستقیماً عهده دار تامین مالی، طراحی، احداث، بهره برداری و نهایتاً واگذاری پروژه شوند، یک شرکت Joint venture تشکیل میدهند که اصطلاحاً کنسرسیوم BOT نامیده میشود. بدیهی است که سرمایه گذاران پروژه، منتظر بازگشت سرمایه (سود) هستند. معمولاً سود سرمایه گذاری در پروژههای BOT نیروگاهی بین ۱۸ تا ۲۵ درصد است. در قراردادهای BOT، معمولاً جرایم جدی و سختی برای انحراف طرفین از تعهدات خود وضع میشود.

از دید بانکها و وام دهندگان، تامین اعتبار پروژههای BOT به مفهوم فرصتی برای اعطای وامهای پرسود است زیرا نرخ بهره معمول در این گونه وام ها به میزان قابل ملاحظه ای بیشتر از سایر وام ها است. البته باید توجه داشت که نرخ بهره، منعکس کننده میزان ریسک موجود در پروژه است. بدین معنی که هر چه ریسک موجود در پروژه بیشتر باشد، شرکای پروژه باید برای راضی کردن بانکها و اعتباردهندگان مالی شرایط دشوارتری را بپذیرند.

ممکن است برخی ریسکها مثل موارد مربوط به ناپایداریهای سیاسی را اصلاً نتوان بیمه کرد. از این رو معمولاً کنسرسیوم BOT از دولت میزبان میخواهد تا بدهی خود را در سطح بین المللی تضمین نماید.
در فاز بهره برداری، قراردادی بین کنسرسیوم BOT و میزبان منعقد میشود که اولی را متعهد به عرضه انرژی و دومی را ملزم به خرید آن با شرایط درج شده در قرارداد میکند. در صورت بروز هر گونه نقض قرارداد، طرف خاطی باید جریمه نیز بپردازد.

چالشها و فرصتهای پیش روی اجرای طرحهای BOT/BOO نیروگاهی در ایران چندی است که قانون جدید سرمایه گذاری خارجی ایران توسط مراجع قانونگذار کشور تصویب شده و به مرحله اجرا درآمده است. این قانون بیان میدارد که سرمایه گذاران خارجی میتوانند تحت حمایت قانونی دولت، اقدام به سرمایه گذاری در کشور کرده و با تضمین فروش محصول خود (از جمله برق تولیدی نیروگاه)، سود سرمایه گذاری خود را دریافت کنند. قانون سرمایه گذاری قبلی کشور، روشهای جدید تامین اعتبارات مورد نیاز از جمله انواع قراردادهای BOT/BOO را در نظر نمیگرفت که این موضوع موجب بروز مشکلاتی در زمینه توسعه و نوسازی ظرفیتهای نیروگاهی کشور شده بود. در واقع باید گفت که یکی از دلایل اصلی احساس نیاز به اصلاح قانون سرمایه گذاری خارجی، ضرورت جذب سرمایه های خارجی بیشتر برای اجرای پروژه های پرهزینه نیروگاهی بوده است.

هر چند قانون جدید سرمایه گذاری خارجی بالاخره پس از بحثهای فراوان به تصویب رسیده، اما با توجه به اینکه فرآیند خصوصی سازی صنعت برق کشور و اجرای طرحهای BOT/BOO نیروگاهی هنوز در مراحل ابتدایی خود قرار دارند، بروز چالش هایی در مسیر آنها محتمل به نظر میرسد که در ادامه به برخی از آنها اشاره میشود.

الف. اصل ۴۴ قانون اساسی ـ این اصل به صراحت بیان میکند که کلیه صنایع بزرگ و تاسیسات تامین نیرو به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. به نظر میرسد که این اصل،کماکان به عنوان یک قانون قابل تفسیر در تصمیم گیری بخش خصوصی برای مشارکت در طرح توسعه نیروگاهی BOT/BOO تاثیرگذار خواهد بود.

ب. نظام بانکداری و بیمه کشور ـ علیرغم تلاش های مثبتی که در سالهای اخیر برای اصلاح ساختار بانکی و بیمه کشور به عمل آمده، هنوز در این بخش فاصله قابل توجهی با سطوح بین المللی وجود دارد.
ج. نوپا بودن طرحهای مزبور در ایران ـ همانطور که گفته شد، اجرای طرحهای BOT/BOO در کشور قدمت زیادی ندارد. از آنجا که ملاحظات حقوقی مربوط به این گونه قراردادها در قانون جدید سرمایه گذاری خارجی به تفصیل توضیح داده نشده است، لذا بعید نیست اجرای این گونه قراردادها با چالش هایی در موارد ذیل روبرو شود:

تفسیر برخی واژگان کلیدی مثل «واگذاری» و «تملیک»؛

ضرورت اعمال پشتیبانیهای قانونی جدید از سوی دولت؛

تضمین سرمایه و سود از سوی دولت؛

نحوه ثبت شرکتهای خارجی در ایران؛

ملاحظات حقوقی قراردادهای طرح توسعه نیروگاهی BOT/BOO

د. ریسک سرمایه گذاری در ایران ـ هر چند در سالهای گذشته تلاش شده تا امنیت سرمایه گذاری در کشور افزایش یابد، اما به نظر میرسد که در این زمینه، هنوز به جایگاه شایسته ای در سطح بین المللی نرسیده ایم.

هـ . نرخ بازگشت سرمایه در صنعت برق در مقایسه با سایر بخشها ـ به نظر میرسد که سودآوری بسیاری از فعالیت های اقتصادی (سالم یا ناسالم) بسیار فراتر از نرخ بازگشت سرمایه در صنعت برق باشد. این امر که ریشه در ساختار اقتصادی کشور و مقررات حاکم بر آن دارد، موجب عدم جذابیت صنعت برق برای سرمایه گذاران داخلی شده است.

• نتیجه‌گیری و جمع‌بندی درباره طرح توسعه نیروگاهی BOT/BOO

در شرایط فعلی، جلب مشارکت بخش خصوصی داخلی و خارجی برای احداث نیروگاه های جدید در قالب طرحهای BOT و BOO به عنوان یکی از معدود گزینه های پیش روی متولیان و برنامه ریزان صنعت برق، از اهمیت حیاتی برخوردار است.

• در طرحهای BOT، کنسرسیوم خصوصی و مرجع برق میزبان باید در موارد متعددی به توافق دست یابند که مهمترین آنها عبارتند از میزان انرژی الکتریکی تولید شده توسط نیروگاه، قیمت خرید برق از آن و دوره زمانی بهره برداری از نیروگاه توسط کنسرسیوم خصوصی.

معمولاً برق خریداری شده از نیروگاه BOT بر اساس «هزینه های اجتناب شده» قیمت گذاری میشود.
·هر چند تصویب قانون جدید سرمایه گذاری خارجی، انعقاد قراردادهای BOT/BOO نیروگاهی در کشور را تسهیل کرده، اما برخی از سرمایه گذاران خارجی مواردی همچون اصل ۴۴ قانون اساسی و ضعف های نظام بانکداری و بیمه کشور همچنان به عنوان چالش های رو در رو مطرح میکنند.